上一篇提到并购比绿地投资更易触发安全审查。这一篇把这道门槛展开。安全审查是外资并购区别于内资并购最显著的一道制度，也是近年来实践中变化最快的一块。它的特点在于：申报范围带有兜底条款，判断标准留有裁量空间，且不以当事人的交易安排形式为准。
一、制度定位与法律依据
《外商投资法》第三十五条规定，国家建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。这是安全审查制度的法律来源。
现行操作依据是《外商投资安全审查办法》（国家发展改革委、商务部令第 37 号），2020 年 12 月 19 日公布，自 2021 年 1 月 18 日起施行，共 23 条。审查主体方面，国家建立外商投资安全审查工作机制，工作机制办公室设在国家发展改革委，由国家发展改革委、商务部牵头承担日常工作；依国家发展改革委 2019 年第 4 号公告，安全审查申报由国家发展改革委政务服务大厅接收。
制度沿革上，我国自 2011 年建立外国投资者并购境内企业安全审查制度，2015 年起在自由贸易试验区试点实施与负面清单管理模式相适应的审查措施，2020 年的《安审办法》总结了近十年实践并作出三处调整：把审查范围从并购扩展至绿地投资，把金融等敏感领域一并纳入，并调整了审查机构。
二、触发条件之一：交易类型门槛
《安审办法》第二条把受审查的外商投资列为三种情形：外国投资者单独或者与其他投资者共同在境内投资新建项目或者设立企业；外国投资者通过并购方式取得境内企业的股权或者资产；以及外国投资者通过其他方式在境内投资。
两点需要留意。其一，审查范围不限于并购。2011 年制度只针对并购，现行办法把新建项目与设立企业一并纳入，因此绿地投资同样可能落入安全审查视野。其二，第三项"其他方式在境内投资"是兜底条款，办法未作进一步列举，这为穿透审查留出空间，下文第六部分结合案例展开。
三、触发条件之二：行业门槛与控制权
《安审办法》第四条把申报范围分为两类，两者的门槛并不相同。
（一）国防安全类：不问控制权
投资军工、军工配套等关系国防安全的领域，以及在军事设施和军工设施周边地域投资的，应当在实施投资前主动申报。这一类不要求取得实际控制权，只要投资指向该领域或该地域，即产生申报义务。"周边地域"的具体范围办法未作量化界定，实践中需要结合项目选址单独判断，必要时依第五条先行咨询。
（二）其他重要领域：须取得实际控制权
投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术以及其他重要领域，并取得所投资企业的实际控制权的，应当申报。
"取得实际控制权"包括三种情形：外国投资者持有企业 50% 以上股权；持有股权不足 50%，但其所享有的表决权能够对董事会、股东会或者股东大会的决议产生重大影响；以及其他导致外国投资者能够对企业的经营决策、人事、财务、技术等产生重大影响的情形。
第三种情形的弹性最大。它不依赖持股比例，而是看对经营决策、人事、财务、技术等事项的实际影响力，因此一票否决权、董事委派权、核心技术团队控制权、关键数据访问权限等安排，都可能单独构成控制权基础。
另需提示两点：办法对"重大""重要""关键"未设判断标准，也未提供行业清单，监管在解释这些领域范围时有较大裁量空间；判断时可参考外资准入负面清单与特殊行业规定，但两者并不对应，负面清单未列入不等于不落入安审范围。
（三）三种启动方式
一是当事人主动申报，这是主要方式；二是工作机制办公室有权要求当事人申报，针对应报未报的情形；三是有关机关、企业、社会团体、社会公众等认为外商投资影响或者可能影响国家安全的，可以向工作机制办公室提出审查建议。第三种启动方式意味着即便当事人判断不需要申报，交易仍可能被同业竞争者、上下游企业或社会公众推入审查程序，这在竞争性收购中尤为现实。
四、申报程序与三阶段时限
（一）申报前的咨询
《安审办法》第五条规定，当事人申报前可以就有关问题向工作机制办公室进行咨询。对于行业边界模糊、控制权判断存疑的项目，事前咨询是降低不确定性的重要手段，但其结论的效力与后续申报的关系应在咨询时一并确认。
（二）申报材料
依第六条，申报应提交申报书、投资方案、外商投资是否影响国家安全的说明，以及工作机制办公室规定的其他材料。申报书应载明外国投资者的名称、住所、经营范围、投资的基本情况等事项。工作机制办公室根据需要，可以委托省级人民政府有关部门代为收取并转送材料。
（三）三个阶段与时限
第一阶段，初步审查。自收到符合要求的材料之日起 15 个工作日内，作出是否需要进行安全审查的决定并书面通知当事人。作出决定前，当事人不得实施投资。
第二阶段，一般审查。决定进行安全审查的，自决定之日起 30 个工作日内完成。认为不影响国家安全的，作出通过决定；认为影响或者可能影响国家安全的，作出启动特别审查的决定。
第三阶段，特别审查。自启动之日起 60 个工作日内完成，特殊情况下可以延长审查期限并书面通知当事人。这一阶段并非每个项目的必经程序，只有未通过一般审查的项目才会进入。
另有几项程序规则对交易安排影响直接：审查期间可以要求当事人补充提供材料，补充材料的时间不计入审查期限；当事人在审查期间可以修改投资方案或者撤销投资，修改方案的审查期限自收到修改后方案之日起重新计算，撤销投资的终止审查；作出不需要审查或通过审查的决定后，当事人变更投资方案、影响或者可能影响国家安全的，应当重新申报。
关于时限预期，需要向客户说明：上述期限是办法规定的工作时限，实践中因补充材料、方案修改、跨部门征求意见等因素，实际周期可能明显长于法定期限。交易时间表的安排应留出充足余量。
五、三种审查结论与违规后果
（一）三种结论
通过安全审查。当事人可以实施投资。
附条件通过安全审查。通过附加条件能够消除对国家安全的影响，且当事人书面承诺接受附加条件的，可以作出附条件通过的决定并在决定中列明附加条件。决定由工作机制办公室会同有关部门、地方人民政府监督实施，可以采取要求提供证明材料、现场检查等方式核实附加条件落实情况。
禁止投资。当事人不得实施投资；已经实施的，应当限期处分股权或者资产以及采取其他必要措施，恢复到投资实施前的状态，消除对国家安全的影响。
（二）违规后果
申报范围内的投资未申报即实施的，由工作机制办公室责令限期申报；拒不申报的，责令限期处分股权或者资产以及采取其他必要措施，恢复到投资实施前的状态。
提供虚假材料或者隐瞒有关信息的，责令改正；以此骗取通过安全审查的，撤销相关决定，已经实施投资的同样要恢复原状。
附条件通过但未按附加条件实施的，责令改正；拒不改正的，责令限期处分股权或者资产并恢复原状。上述情形均应当作为不良信用记录纳入国家有关信用信息系统，并按国家有关规定实施联合惩戒。
恢复原状这一后果对交易结构的冲击最大。它意味着已经支付的对价、已经完成的登记与已经整合的业务都要逆向处理，因此在交割先决条件中安排安审申报与获批，是外资并购交易文件的常规做法，本系列第 26 篇将就先决条件条款展开。
六、反规避：实质重于形式
这是近年来最值得关注的一处实践变化。商务部 2011 年第 53 号公告《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》第九条曾明确：对于外国投资者并购境内企业，应从交易的实质内容和实际影响来判断并购交易是否属于并购安全审查的范围；外国投资者不得以任何方式实质规避并购安全审查，包括但不限于代持、信托、多层次再投资、租赁、贷款、协议控制、境外交易等方式。该规定的程序性条款已由 2021 年施行的《安审办法》取代，但这一条确立的实质判断原则与《安审办法》第二条第三项的兜底条款在方向上是一致的。
2026 年 4 月 27 日，国家发展改革委官网公示，外商投资安全审查工作机制办公室（国家发展改革委）依法依规对外资收购 Manus 项目作出禁止投资决定，要求当事人撤销该收购交易。据公开报道，这是《安审办法》施行以来已知首例被公开叫停的人工智能领域外资收购案，也是该办法框架下最严的一档审查结论。
从交易脉络看，该项目的核心技术与团队形成于境内，其后运营主体迁移至境外、境内主体逐步与核心业务剥离，最终由境外公司实施收购。尽管交易双方在形式上均为境外主体，交易仍被纳入安全审查视野。对本案的具体定性与结论属于主管机关依职权作出的决定，本文不作评价；从合规角度可以得到三点提示：
第一，主体身份的境外化不阻断审查。判断依据是技术、人员、数据的实际来源与流向，而非交易各方在形式上的注册地。
第二，分步实施不改变整体定性。先迁移主体、再转移资产、最后由境外主体收购的安排，可能被作为一个整体观察，而非按各步骤分别判断。
第三，同一交易可能叠加多条监管线。据公开报道，该交易同时涉及技术出口、数据合规等方面的评估，说明安全审查并不排斥其他制度的并行适用。
七、与相邻制度的界分
与外资准入负面清单。前者决定能不能进入，后者决定进入后是否危及国家安全。通过负面清单审查不豁免安全审查，两者是并列的两道门。
与经营者集中申报。两套制度的控制标准并不一致，安全审查下的控制权认定更为宽泛，因此未触发经营者集中申报门槛的交易，仍可能需要进行安全审查申报。两者并行推进，结论互不替代，本系列第 6 篇将专门讨论经营者集中。
与技术出口、数据出境制度。涉及关键技术、重要数据的交易，可能同时落入技术进出口管理与数据出境规则的适用范围，需要在项目初期就作并行排查。
八、实务要点清单
1. 在项目启动阶段即作安审筛查，不要等到交割前。审查期间不得实施投资，晚发现意味着时间表整体后移。
2. 交易类型筛查不限于股权并购：新设企业、新建项目、资产收购、协议控制、多层再投资都要过一遍。
3. 行业筛查区分两类门槛：军工及军事设施周边领域不问控制权；其他重要领域须同时满足"取得实际控制权"。
4. 判断控制权时不只看持股比例，逐项核查一票否决权、董事委派权、核心技术团队控制权、关键数据访问权限等安排。
5. 行业边界或控制权判断存疑的，依第五条在申报前先向工作机制办公室咨询，并同步准备申报材料。
6. 评估第三方提出审查建议的可能性，尤其在项目涉及同业竞争者或具有较高公众关注度时。
7. 交易文件中把取得安全审查通过（或不需要审查的决定）列为交割先决条件，并约定未能通过时的费用承担与分手安排。
8. 时间表按法定期限加余量安排，向客户说明补充材料期间不计入审查期限、方案修改会导致期限重新计算。
9. 附条件通过的项目，把附加条件转化为内部合规清单，配合后续的证明材料提交与现场检查核实。
10. 涉及关键技术、重要数据的交易，同步排查技术进出口、数据出境、出口管制等并行适用的规则。
本篇讨论了外商投资安全审查。下一篇讨论外资并购的另一道独立门槛——经营者集中的申报标准、审查程序与未申报的后果。
