最高法指导案例191号解读：建筑行业工伤保险责任认定的核心规则与企业合规启示

一、案例背景：基本案情梳理

在建筑工程领域，用工模式的复杂性常导致工伤保险责任认定争议，最高人民法院发布的指导案例191号（刘某丽诉广东省英德市人民政府行政复议案），针对“包工头”因工伤亡后的工伤保险责任归属问题给出了明确裁判指引，对企业用工合规具有重要参考意义。以下为案例核心事实梳理：

2016年3月，朱某雄就其商住楼工程与茂名市茂南建安集团有限公司（下称“建安公司”）签订施工合同，约定建安公司为承包方；补充协议明确由建安公司设立以陆某峰为名的工人工资支付专用账户，案涉工程亦以建安公司名义办理报建手续。实际施工中，工程由梁某某组织工人开展，陆某峰参与现场管理，施工现场大门、施工标志牌等显著位置均标注建安公司为承建单位，且建安公司为该工程投保了施工人员团体人身意外伤害保险（未附具体人员名单）。

2017年6月9日，梁某某与陆某峰因接到住建部门检查通知，在梁某某承租的、用于工地工作布置及工资发放的出租屋内等待检查。当日15时许，梁某某被发现猝死，死亡原因符合突发疾病范畴。

后续程序中，梁某某妻子刘某丽向英德市人力资源和社会保障局（下称“英德市人社局”）申请工伤认定，英德市人社局依据《工伤保险条例》第十五条第一款第一项规定，作出《视同工亡认定书》，认定梁某某属于视同因工死亡。建安公司不服，向英德市人民政府（下称“英德市政府”）申请行政复议，英德市政府以“事实不清、证据不足、适用依据错误、程序违法”为由撤销该《视同工亡认定书》。刘某丽对复议结果不服，提起行政诉讼，一审、二审法院均驳回其诉讼请求；直至最高人民法院提审后，于2021年4月作出再审判决，撤销此前一、二审判决及英德市政府的行政复议决定，恢复英德市人社局《视同工亡认定书》的效力。

二、裁判核心：要点与最终结果

（一）裁判要点

建筑施工企业违反法律、法规规定，将自身承包的工程交由自然人实际施工，若该自然人因工伤亡，社会保险行政部门参照《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款相关规定，认定建筑施工企业为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持。

（二）最终裁判结果

最高人民法院（2021）最高法行再1号行政判决明确四项内容：

1.撤销广东省高级人民法院（2019）粤行终390号行政判决；

2.撤销广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初42号行政判决；

3.撤销英德市政府作出的英府复决〔2018〕2号《行政复议决定书》；

4.恢复英德市人社局作出的英人社工认〔2017〕194号《视同工亡认定书》的效力。

三、法理解析：最高人民法院裁判理由

最高人民法院在再审中围绕“建安公司是否应承担梁某某工伤保险责任”展开详细论述，核心逻辑可归纳为以下两方面：

（一）建安公司具备承担工伤保险责任的主体资格

建安公司作为具备用工主体资格的工程承包单位，在享有承包权利的同时，应履行相应义务。尽管建安公司与梁某某未直接签订转包合同，但结合以下事实及规定，建安公司应被认定为承担工伤保险责任的单位：

1.案涉工程以建安公司名义报建，施工现场明确标注其为承建单位，且其为工程投保团体人身意外伤害保险，客观上体现了建安公司的“承包主体”身份；

2.参照原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发〔2005〕12号）第四条、《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第七条，以及《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项、第五项的精神，允许自然人利用自身资质挂靠施工的承包单位，需承担工伤保险责任。

（二）建安公司应直接承担梁某某的工伤保险责任

针对“梁某某是‘包工头’，非建安公司招用的劳动者，不应由建安公司承担责任”的抗辩，最高人民法院从工伤保险制度立法目的、行业发展方向等角度予以反驳，核心理由包括：

1.工伤保险责任承担无需以实际劳动关系为前提

现行制度为保障建筑行业中不具备用工主体资格的组织或自然人聘用人员的工伤权益，确立了“拟制劳动关系”规则——即违法转包、分包的承包单位需被视为用工主体，承担工伤保险责任，该规则不以双方存在法律或事实上的劳动关系为条件，符合《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条及《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条的立法本意，同时兼具对劳动者的倾斜保护与对违法承包行为的惩戒作用。

2.将“包工头”纳入工伤保险范围符合行业方向

《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）、《人力资源社会保障部办公厅关于进一步做好建筑业工伤保险工作的通知》（人社厅函〔2017〕53号）等文件明确要求，建筑施工企业需完善参保政策，扩展工伤保险覆盖面：对固定职工按用人单位参保，对项目使用的职工（尤其是农民工）按项目参保。“包工头”作为建筑施工环节的参与主体，将其纳入工伤保险覆盖范围，符合建筑业工伤保险制度的发展要求。

3.符合“应保尽保”的工伤保险立法目的

《工伤保险条例》中“本单位全部职工或者雇工”的表述，未排除“包工头”等特殊用工主体。“包工头”参与施工现场管理，部分还直接参与施工，存在因工作原因伤亡的可能；其因工伤亡与普通施工人员因工伤亡在工伤保险制度适用上无本质区别。若将“包工头”排除在外，易形成实质不公；纳入范围则能实现对全体劳动者的倾斜保护，体现工伤保险制度的优越性。

4.“包工头”的违法承揽责任与社会保险权利不冲突

工伤保险是国家强制实施的社会保险制度，属于职工基本权利，依据《社会保险法》第一条、第三十三条，不能因“包工头”违法承揽工程而否定其享受工伤保险的权利。建安公司以自身名义及资质承包工程，又交由无资质主体施工并从中获利，由其承担工伤保险责任，符合公平正义原则；建安公司承担责任后，可依法向相关责任主体另行追偿。

四、实务指引：企业合规要点与风险防范

指导案例191号明确了建筑行业工伤保险责任的认定边界，尤其对涉及建筑工程业务的外商投资企业而言，需结合案例规则优化内部合规管理，重点关注以下要点：

（一）规范工程发包与用工模式

1.避免将工程违法转包给不具备用工主体资格的自然人，若需分包，需确认分包方具备相应资质及用工主体资格；

2.禁止“挂靠”行为，不允许无资质主体以本企业名义承接工程、办理报建或投保，避免因“名义承包”承担实际工伤保险责任。

（二）完善工伤保险参保机制

1.严格按照“按用人单位参保”或“按项目参保”的要求，为所有参与工程的人员（包括项目管理人员、实际施工组织者等）办理工伤保险，确保参保覆盖无遗漏；

2.投保团体人身意外伤害保险等商业保险时，需明确列明被保险人名单，避免因“未附名单”导致保险责任无法认定，同时不能以商业保险替代工伤保险的法定义务。

（三）强化施工现场管理与证据留存

1.施工现场的承建单位标识、施工手续、工资发放记录等需与实际承包主体一致，避免出现“名义与实际分离”的证据瑕疵；

2.对用工人员（包括“包工头”）的工作时间、工作地点、工作内容进行合理记录，留存考勤、工作安排等材料，便于工伤认定时举证。

（四）重视行政程序中的合规应对

1.收到社会保险行政部门的工伤认定通知后，需基于事实及法律规定提出抗辩，避免以“非本单位职工”为由简单否认责任，需结合案例规则梳理是否存在“拟制劳动关系”的情形；

2.对行政复议或诉讼程序中的证据提交、法律适用问题，需提前做好准备，必要时引入专业法律支持，避免因程序瑕疵或事实认定不清导致不利后果。

五、结语

指导案例191号通过明确“违法承包情形下工伤保险责任归属”，进一步强化了建筑行业的用工合规要求，也体现了工伤保险制度“应保尽保”的核心价值。对于外商投资企业而言，在参与国内建筑工程业务时，需充分理解该案例的裁判逻辑，通过规范发包、完善参保、强化管理等措施，防范工伤保险责任风险，同时保障劳动者合法权益。

若企业在工程用工、工伤保险合规等方面存在疑问，或面临相关行政争议、诉讼纠纷，可结合具体业务场景寻求专业法律支持，确保在合规框架内开展经营活动。

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律师简介:

黄朝阳律师，资深跨境投融资和贸易法律及合规顾问，毕业于中南财经政法大学经济法系。拥有20余年的中外资银行业工作经历，曾长期供职于交通银行、香港永亨银行和新加坡华侨银行等金融机构。

在银行业长期的从业生涯中，黄朝阳律师一直专注于为跨国公司和有进出口业务背景的企业提供法律和合规顾问服务。他不仅熟悉中国国情，对本土企业的商业模式及合规需求有深入理解；更精通我国香港特别行政区、新加坡等东南亚国家和地区的金融法规，为众多知名跨国企业的跨境投融资业务提供专业支持。

凭借扎实的法律功底和丰富的实践经验，黄朝阳律师对跨境投融资、国际贸易、金融合规、知识产权等领域的法律实务运作有独到见解，尤其擅长解析不同国家和地区法律法规的差异，为企业量身制定合规方案。目前，他执业于广东广和（佛山）律师事务所，为企业提供全方位的法律、合规管理和风险控制解决方案。

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