美国试图对TikTok的限制(一)：国会立法背景

图片来源：https://southernmarylandchronicle.com/2020/09/18/plans-to-restrict-tiktok-wechat-in-the-usa-to-take-effect-on-sunday/

本报告根据Congressional Research Service (CRS) 于2023年3月23日发布的《Restricting TikTok (Part I): Legal History and Background》全文翻译并注释

2023年3月23日

近年来，随着抖音的海外视频分享平台TikTok在美国的用户数量急剧上升，一些国会议员和拜登政府官员将该应用（App）认定为威胁到国家安全。在特朗普政府时期，对TikTok的数据安全及其作为*国实体的担忧，导致试图限制该应用在美国的业务。在影响当前立法的现有相关案例中，两家联邦地区法院得出结论，由于超越了总统的法定权力，因此政府采取的限制措施并不完全符合现有法律规定。特朗普当权时并没有因此而停止努力，现在拜登政府也在接力。本文将对这些过去由政府部门主导的措施进行评论，下一篇将继续评论当前限制TikTok的立法提案，以及国会在制定立法时将考虑的宪法和其他法律因素。

特朗普政府的举措

特朗普总统试图依据两项法律来限制TikTok在美国的使用：《国际紧急经济权力法》（IEEPA）¹ 和美国外国投资委员会（CFIUS）² 所依据的法律授权。

基于IEEPA做出的限制

正如本网站中对美国总统的国际经济紧急权力法所介绍的内容，IEEPA授权总统监管各种商业交易，并封锁（即冻结）受美国管辖的外国拥有的财产和资产。但在援引这些授权之前，总统必须按照IEEPA的要求，宣布国家进入"不寻常和特殊的威胁有关的国家紧急状态，这种威胁的全部或大部分来源是在美国境外"。

2019年，特朗普总统根据外国对手利用美国信息和通信技术及服务供应链（ICTS） ³  中的漏洞，宣布了进入国家紧急状态（2019年紧急声明 ⁴ ），为援引IEEPA奠定了基础。2020年8月，总统发布了一项行政命令（2020年命令 ⁵ ），援引总统的IEEPA权力，限制TikTok的美国业务，以应对ICTS的紧急情况。根据2020年命令的授权，商务部长发布了一份禁止交易清单，其中包括在移动应用商店维护TikTok或为其提供互联网托管服务。

同时，特朗普总统发布了另一项行政命令（微信禁令 ⁶ ），即限制微信在美国的使用。微信是一个*国实体所开发的集信息交互、社交媒体和电子支付等的综合应用程序。

对基于IEEPA的限制的司法挑战

特朗普政府对TikTok的限制措施引发了两起诉讼，一起由TikTok及其母公司ByteDance提起，另一起由TikTok的用户提起。两起诉讼的原告都提出了一些基于宪法的主张，认为这些限制是违法的，但法院的裁决集中在特朗普政府是否超越了其法定权力，即对属于IEEPA例外的行为进行了监管。

虽然IEEPA赋予总统在符合条件下限制或禁止商业交易的广泛权力，但该法也规定了总统有权监管的例外。以下两种例外情况是该诉讼争议的焦点：（1）根据个人通信例外 ⁷ ，总统不得限制 "任何邮政、电报、电话或其他个人通信，其中不涉及任何有价物品的转让"。（2）根据信息材料例外（伯曼修正案）⁸，总统不能限制大多数 "信息或信息材料，包括但不限于出版物、电影、海报、唱片、照片...艺术品和新闻电报"。

原告认为，TikTok的核心功能即创建和分享短视频，涉及传输个人通信和信息材料，尽管与传统的方式不同。美国商务部曾试图回避这一点，而将其限制在 "企业对企业的交易"，而不是TikTok用户的个人通信和信息交流。法院最终支持原告，并发出初步禁令，暂时禁止美国政府实施限制。两家法院都将政府行为认定为有效禁止了TikTok在美国使用。在TikTok和ByteDance提起的诉讼中，法院认为其很可能在禁令违反了两个相关例外规定的这个论点上最终获胜。而在TikTok的用户提起的诉讼中，法院的裁决焦点则集中在信息材料例外上。

一批微信用户也在另一起案件中对特朗普政府对该应用的限制提出质疑。该联邦地区法院同样批准了有利于微信用户的初步禁令，但它是基于第一修正案的理由。美国政府对这两个案件的禁令提出上诉。拜登政府于2021年6月废除相关行政命令后，各方同意在上诉判决前自愿撤销所有案件。

美国外国投资委员会审查（CFIUS）

特朗普政府的另一项公开限制TikTok的倡议，即基于美国外国投资委员会的规定，拜登政府也在继续推行。美国外国投资委员会（CFIUS）是一个由财政部长主持的跨部门联合委员会，负责审查外国在美国的投资是否存在潜在的国家安全风险。它的法定权力来自于《国防生产法》⁹ 第721条，经修订后编入《美国法典》¹⁰ 第50卷第4565条。外国投资委员会传统上审查可能导致外国实体控制美国企业的兼并、收购和接管。2018年颁布的对其法定权限的修正案扩大了外国投资委员会的监管范围，即扩大到对非控制性投资和房地产交易的审查。

当一项交易落入外国投资委员会的监管范围，并且被其认定为存在的风险威胁到国家安全时，外国投资委员会可以采取缓解措施，并向总统建议是否禁止或暂停该交易。如果总统发现有可信的证据表明该交易将威胁到国家安全，并且无法通过其他合法方式解决，那么总统就有禁止或暂停该交易的最终权力。总统阻止交易的方向可以向前也可向后，这意味着总统可以阻止计划中的交易并要求各方剥离（即解除）已完成的交易。

在TikTok的案件中，美国外国投资委员会的审查涉及ByteDance对另一家名为musical.ly的视频社交媒体公司的收购¹¹。2017年，ByteDance以10亿美元收购了musical.ly，并在第二年将其业务合并到TikTok应用程序中。到2020年，特朗普总统认为这项收购威胁到了美国的国家安全，并发布了一项行政命令（撤资令），命令ByteDance必须剥离：（1）其用于支持TikTok美国业务的资产，以及（2）从美国的TikTok或musical.ly用户那里获得或衍生的数据。自该命令发布以来，媒体报道称，TikTok一直在与美国外国投资委员会进行沟通并有意向达成一项协议，即如果TikTok接受某些条件以达到降低国家安全风险，则该应用程序将或得继续获得在美国运营的许可。美国外国投资委员会没有对这些沟通的细节进行披露，但TikTok已经在信件和与媒体的会面中公开描述了该沟通的一些内容。这些沟通目前仍在进行中，而美国迄今并没有向法庭正式提出执行撤资令。

信息和通信技术与服务供应链（ICTS）规则和数据行政命令

2021年1月，美国商务部发布了临时最终规定和征求意见稿《信息和通信技术与服务供应链规则》（以下简称“供应链规则”）¹²，但未直接点名 TikTok，可能与美国限制该应用程序运营的内部措施有关。正如本文中所述，《供应链规则》创设了一个由美国商务部牵头的新的跨部门机制，可以审查涉及 ICTS的交易。 ICTS一词目前已被广泛纳入监管范围，如果适用该规则的 ICTS交易涉及外国对手并存在先前发布的行政命令中所提及的某些不当或不可接受的风险，美国商务部可以禁止该交易或协商采取缓解措施以应对国家安全风险。

2021年6月，拜登总统通过一项名为《保护美国人的敏感数据免受外国对手侵害》（数据行政命令）¹³ 的行政命令扩大了《供应链规则》的适用范围。 数据行政命令废除了特朗普政府发布的2020年命令和微信禁令，并用旨在解决外国所有和由外国控制的应用程序所带来的风险的新举措取代了它们，但数据行政命令也保留了特朗普时代的其他命令，如2019年紧急声明和撤资令。

作为一项新举措，数据行政命令指示商务部在评估是否根据《供应链规则》的审查程序阻止涉及应用程序的ICTS交易时考虑特殊标准。此后，商务部发布了一份拟议的规则的通知，将增加新的针对应用程序的风险因素，并澄清涉及应用程序的交易可能受供应链规则的约束。一些观察家认为这些进展表明，拜登政府将可能利用《供应链规则》的审查程序来限制TikTok等外资应用程序。截至2023年3月，商务部还没有利用《供应链规则》阻止任何交易，其根据该规则采取的唯一公开行动是传唤在美国提供ICTS的*国公司。

拜登政府没有立即采取行政行动可能性比较大的一个解释是《供应链规则》的法律基础。支撑该规则的法律依据包括IEEPA和2019年紧急声明的内容，与2020年命令的依据相同，但该命令已被联邦法院禁止并后来被拜登政府废除。由于《供应链规则》是基于IEEPA的，它很可能也受制于特朗普政府期间诉讼中出现的同样的个人通信和信息材料的例外。

IEEPA的例外规定对总统限制跨境商业交易的权力的限制，导致一些国会议员另外又提出了新的立法提案，其中包括取消个人通信和信息材料的例外规定。

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注释：

1. （International Emergency Economic Powers Act，IEEPA），即《国际紧急经济权力法》是一部联邦法律，授权总统在宣布国家紧急状态以应对任何外国对美国的威胁后，对国际商业进行监管。该法是美国许多制裁和出口管制条例的基础。该法于1977年颁布，并在2007年进行了修订，加大了对违法者的惩罚力度。总统在使用IEEPA的权力时，必须与国会协商并向其报告。

2. 美国外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）是一个跨部门联合委员会，由九个联邦政府机构组成，其职责是审核外国投资交易是否对美国国家安全构成潜在威胁。CFIUS的主要任务是评估外国投资者收购或控制美国企业的计划，以确保这些交易不会对美国国家安全产生负面影响。CFIUS的成员包括国防部、国务院、财政部、司法部、商务部、能源部、国土安全部、国家情报总监办公室和国家经济委员会。该委员会对提出交易申请的外国投资者进行安全审查，评估他们与任何外国政府的关系，并确定是否有潜在的安全风险。如果CFIUS决定某项交易可能对国家安全产生威胁，它可以建议总统否决该交易，或要求投资者采取措施解决潜在的安全问题。CFIUS的职能范围扩展到涉及美国关键基础设施、技术和数据等领域的投资交易，这是由于这些领域的投资可能会对美国国家安全构成潜在威胁。

3.  美国 information and communication technology and services (ICTS) supply chain 是一个复杂的网络，由各种公司、供应商和技术支持，为美国消费者和企业提供ICT产品和服务。它包括硬件制造商、软件开发商、电信服务提供商、数据中心等其他技术公司，它们在ICT产品和服务的开发、生产和分销中扮演着关键的角色。该供应链具有全球性质，涉及来自世界各地的公司，包括美国、中国、韩国、日本和台湾等。其中许多公司非常专业化，其产品和服务经常集成到更大的ICT系统和网络中。美国政府越来越关注ICT供应链的安全风险，特别是关于外国参与者可能利用供应链来破坏美国国家安全或窃取有价值的知识产权的潜在风险。因此，已经出现了越来越多的利益相关者来开发管理和保护ICT供应链的策略和政策，包括增加监督和监管、加强行业利益相关者之间的合作，以及开发新的技术和标准以增强供应链安全性。

4. 美国特朗普政府于2019年5月15日发布了一份紧急声明，宣布将国家紧急状态扩大至信息通信技术服务（ICTS）领域，并签署了一项行政命令，禁止美国公司使用任何被认定为威胁国家安全的外国ICTS产品或服务。这项行政命令还授权美国商务部对涉及国家安全的ICTS公司进行实体清单制裁，以限制它们与美国公司的交易和技术合作。该声明指出，外国ICTS公司可能被外国政府利用来窃取美国的技术和知识产权，从而对美国的国家安全构成威胁。此举被认为是特朗普政府在与中国的贸易争端中的一项措施，也引发了国际社会的广泛关注和争议。

5. 2020年，美国特朗普政府发布了一份紧急声明，宣布禁止在美国境内使用TikTok这一应用程序。声明称，TikTok可能会向*国政府提供美国用户的个人信息，从而对美国国家安全构成威胁。声明还指出，TikTok必须在45天内出售其在美国的业务，否则将被强制关闭。此举引起了国内外的广泛关注和争议。最终，特朗普政府与TikTok的母公司ByteDance达成了协议，让Oracle和Walmart成为TikTok Global的合作伙伴，以保障美国用户数据的安全。

6. 美国特朗普政府于2020年发布了有关微信禁令的行政命令，禁止在美国境内进行与微信相关的任何交易，这包括与微信的使用、传输、提供、支持或维护等活动。此禁令原定于2020年9月20日生效，但在加州法院的一项裁决后被暂停实施。禁令的主要原因是特朗普政府认为微信的所有者——*国的腾讯公司会收集和传输美国用户的数据，存在国家安全和隐私风险。这项禁令引发了广泛的关注和争议，被认为可能影响到许多在美国的*国人的日常通讯和商务交流。

7. 美国的个人通信例外是指，在美国政府进行通信监视的时候，个人的私人通信可以被豁免。具体来说，这个例外适用于在美国境内的私人通信，包括电话、电子邮件、短信、社交媒体等。在执行该例外时，政府必须遵守《美国宪法第四修正案》，也就是需要获得法庭颁布的搜查令才能对这些通信进行监视。此外，该例外还适用于外国人与美国公民之间的通信，但仅限于外国人在通信过程中没有意图伤害美国的国家安全利益的情况下。个人通信例外是维护个人隐私权和公民自由的重要保障措施之一。美国的个人通信例外是源自《美国宪法第四修正案》，该修正案于1791年通过，旨在保障公民的隐私权和禁止无理由搜查。随着科技的发展，个人通信的形式也发生了变化，因此美国政府对于通信监视的限制也逐渐加强。在2001年的“九一一”事件后，美国政府出台了《美国爱国者法案》，授权政府对通信进行更广泛的监视。但是，该法案遭到了民间团体和一些政治人物的批评，认为该法案侵犯了个人隐私权和自由。因此，在2008年，美国国会通过了《外国情报监视法修正案》，其中包括了个人通信例外的规定，即要求政府在进行通信监视时必须遵守《美国宪法第四修正案》，获得法庭颁布的搜查令才能进行监视。该修正案旨在平衡国家安全和公民自由之间的关系，保障公民的隐私权和自由。

8. 美国的伯曼修正案全称是《通信规范法》（Communications Decency Act，CDA），由美国国会在1996年通过的一项修正，列入美国《电信法》的第五章。这项修正旨在限制互联网上的色情内容，并规定网络服务提供商必须采取合理的措施，防止未成年人接触到这些内容。该修正案也要求网络服务提供商必须告知用户如何限制他们的网络访问，并规定了一些惩罚性措施，对那些违反该法规的企业或个人进行罚款或起诉。然而，该修正案也引发了一些争议，一些人认为它侵犯了互联网上的言论自由权利。此后，该修正案多次被修改和挑战，并在一些案件中被法院视为违宪。总体而言，伯曼修正案的出台旨在平衡公共利益和言论自由之间的关系，限制了一些互联网上的不良内容，但也引发了一些合法言论的争议和辩论。然而，在雷诺诉美国公民自由联盟 (Reno v. American Civil Liberties Union) (1997) 案中，法院裁定 CDA 过于宽泛违宪，因为它压制了大量受保护的成人言论，以达到保护未成年人免受潜在有害言论的侵害。因此，该修正案的实际影响已经大幅减弱。需要指出的是，"伯曼修正案"这个术语在美国法律上实际上指的是针对版权和信息自由等问题的一系列修正案，而不是一个具体的法案。其中最著名的一项是1996年通过的“通信规范法”（Communications Decency Act），其中包括了一项由议员霍华德·伯曼提出的条款，也就是我们通常所说的“伯曼修正案”。

9.  （Defense Production Act，DPA） 于1950年通过，旨在授权总统在国家紧急情况下调整国内经济活动以支持国防需要。该法律授权总统可以要求私营企业优先满足国防需求，并指定特定的工业部门为国防生产优先部门。此外，该法律还允许总统控制某些国内资源，如燃料和原材料，以确保国防生产的顺畅进行。该法律曾在多次国家紧急情况下得到使用，包括在COVID-19大流行期间用于加速生产和分配医疗设备和物资。

10. U.S.C.是美国法典（United States Code）的缩写，是美国联邦政府出版的一本法典，包含了美国国会通过的大部分联邦法律。它是按照主题组织的，并根据《公共法第一卷》的规定进行了编纂和出版。 U.S.C. 包括50个标题，其中一些包括多个章节和子章节，共计超过50000页。它是一本重要的参考工具，用于法律研究和了解美国联邦法律的内容。 U.S.C.被视为联邦法律的主要权威之一，并在美国的法律系统中占有重要地位。

11. 2017年，ByteDance收购了美国的短视频应用Musical.ly，以扩大其在美国市场的影响力。ByteDance随后将Musical.ly更名为TikTok，并将其与其旗下的Douyin应用程序合并。该收购引起了美国政府的关注和审查，因为Musical.ly在美国市场拥有庞大的用户群，其中包括儿童和青少年。美国政府担心ByteDance可能会使用TikTok来收集美国用户的个人数据，并可能将其用于*国政府的监控和间谍活动。此后，美国政府对TikTok实施了多项限制和调查，包括禁止其在美国政府设备上使用和要求其出售其在美国的业务。

12. （Information and Communications Technology and Services (ICTS) Supply Chain Rule），也称为“ICTS安全规则”，是美国联邦政府出台的一项政策，旨在保护美国信息和通信技术供应链的安全。根据这项规则，美国政府可以阻止在美国销售的信息和通信技术产品和服务，如果它们来自被认为对美国国家安全构成风险的供应商。该规则涵盖的产品范围广泛，包括软件、硬件、云计算服务等等。实施该规则的背景是担心一些国家或组织会利用信息和通信技术产品进行间谍活动或网络攻击。该规则自2019年开始实施，对一些*国企业如华为、中兴等造成了影响。

13. （Protecting Americans’Sensitive Data from Foreign Adversaries Act）是美国联邦政府制定的一项法案，旨在保护美国国民的敏感数据不受外国敌对势力的侵害。该法案针对的是一些被认为具有国家安全风险的公司，包括*国的华为和中兴等公司。该法案要求禁止这些公司在美国政府设备和基础设施上使用其产品，同时还规定了一些严格的审查程序，以确保这些公司的业务不会危及美国的国家安全。该法案的制定是对一些外国企业在美国市场的快速发展和威胁的回应。该法案已于2018年通过，并获得了美国政府和国会的广泛支持。